Gastbeitrag von @vieuxrenard
Das „Stakeholder Hearing“ für die Justiz zur Novelle der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung
Die Europäische Kommission erarbeitet derzeit eine mögliche Novelle der Richtlinie zur Vorratsdatenspeicherung. Zur Vorbereitung des entsprechenden Entwurfs, der voraussichtlich im Sommer 2012 erscheinen soll, veranstaltet die Generaldirektion Inneres der Kommission derzeit nach einer eher unbefriedigenden ersten schriftlichen Evaluation eine Serie sogenannter „Stakeholder Hearings“, also Anhörungen von Interessierten und Betroffenen. Eines dieser Treffen – die Runde mit Vertretern der Zivilgesellschaft – hat Michael Ebeling auf den Seiten des AK Vorrat dokumentiert.
Am 19. September 2011 fand nun in Brüssel die letzte Runde statt, zu der Vertreter aus der Justiz der Mitgliedstaaten eingeladen waren. Die Veranstaltung wurde von Cecilia Verkleij von der GD Inneres geleitet, der ihre Kollegen Christian D’Cunha und Julian Siegl zur Seite standen. Zur Vorbereitung hatte die Kommission ein dreiseitiges „discussion paper“ verteilt, aus dem deutlich wurde, dass die Frage des Ob einer (weiteren) europarechtlichen Vorgabe für eine Vorratsdatenspeicherung in den Mitgliedstaaten bisher nicht ernstlich zur Debatte steht. Das Interesse der Kommission ging vielmehr vor allem dahin zu erfahren, welche Rolle gespeicherte Vorratsdaten für die Strafverfolgung tatsächlich spielen und ob die Daten auch außerhalb von Strafverfahren genutzt werden. Außerdem sollten die Vorgaben der Richtlinie zur Zweckbestimmung der Vorratsdatenspeicherung diskutiert werden. Schließlich sollte es um die Evaluation der Regelungen des nationalen Rechts gehen, nach denen auf Vorratsdaten zugegriffen werden kann, sowie um die Frage, ob Gerichte bei der weiteren Evaluation der Vorratsdatenspeicherung einen sinnvollen Beitrag leisten können.
Die vierstündige, durchgehend auf Englisch geführte Diskussion, an der Vertreter aus rund zwanzig Mitgliedstaaten teilnahmen, folgte grob dem Aufbau des „discussion paper“. Zu Beginn trug der Vertreter der deutschen Justiz vor, dass in seinem Land die nationale Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung nur für einen begrenzten Zeitraum in Kraft war, sodass sich aus deutscher Sicht sehr gut die Kriminalstatistiken vor, während und nach der Vorratsdatenspeicherung vergleichen lassen. Zur großen Überraschung der übrigen Anwesenden verwies der deutsche Vertreter darauf, dass in den Jahren 2007 bis 2009 keinerlei Unterschied bei den Aufklärungszahlen auszumachen sei. Dies wiederum lasse einige Fragen nach der praktischen Bedeutung der Vorratsdaten gerade für die zur Begründung ins Feld geführte schwere Kriminalität und damit nach der Verhältnismäßigkeit der Vorratsdatenspeicherung insgesamt aufkommen.
Diese Sichtweise teilte allerdings im Zuge der weiteren Diskussion keiner der übrigen Justizvertreter. Vielmehr wurde einhellig darauf verwiesen, dass in einer großen Zahl von Strafverfahren auf Vorratsdaten zugeriffen worden und diese ausgesprochen nützlich oder gar unverzichtbar seien. Allerdings nannte keiner der übrigen Anwesenden konkrete Zahlen zum möglichen Effekt der Vorratsdatenspeicherung bei der Kriminalitätsbekämpfung; stattdessen wurde stets betont, dass die Daten in sehr breitem Umfang genutzt würden – beispielsweise gab die italienische Vertreterin an, dass in etwa 90% der Ermittlungsverfahren wegen „schwerer Straftaten“ Vorratsdaten eine Rolle gespielt hätten. Durchweg wurde die Hoffnung formuliert, dass die Zweckbestimmungen der Richtlinie keinesfalls enger gefasst und die Speicherfristen nicht verkürzt werden.
Die Kommissionsvertreter, die tendenziell eher Fragen stellten als Position bezogen, ließen gleichwohl durchblicken, dass sie durchaus Verständnis für die deutsche Position hatten, wonach für die Angemessenheit der Vorratsdatenspeicherung nicht die Frage der tatsächlichen Nutzung von Vorratsdaten, sondern eher deren Unverzichtbarkeit maßgeblich sein muss. Konkret formulierte etwa Christian d’Cunha, es könne nicht darauf ankommen, ob die Strafverfolgungsbehörden Vorratsdaten genutzt hätten (was ja kaum überraschen kann, wenn sie vorhanden sind), sondern allein darauf, ob vergleichbare kriminalistische Erfolge auch ohne Vorratsdatenspeicherung zu erzielen wären. Insofern scheint die Kommission die sonst nur aus deutscher Sicht vorgetragenen Fragezeichen beim konkreten Nutzen der Vorratsdatenspeicherung also jedenfalls zum Anlass zu nehmen, sich um eine bessere empirische Grundlage zu bemühen.
In einer weiteren Runde nahmen die Justizvertreter zu den nationalen Prozeduren beim Abruf von Vorratsdaten Stellung. Diese wurden durchweg als effektiv und aus Datenschutzsicht hinreichend bezeichnet, wobei allerdings deutlich wurde, dass sowohl die Zwecke, zu denen Vorratsdaten abgerufen werden dürfen, als auch die Abrufverfahren sehr unterschiedlich geregelt sind. Die meisten Staaten scheinen im Regelfall keinen Richtervorbehalt zu kennen, fast überall sind die Staatsanwaltschaften, gelegentlich auch die Polizeibehörden zum eigenständigen Abruf berechtigt. Auch die materiellen Voraussetzungen eines Abrufs scheinen tendenziell niedriger zu liegen als die Schwelle der „serious crimes“, die in der Richtlinie als Zweck der Speicherung genannt ist: In aller Regel genügt „any criminal investigation“, um auf Vorratsdaten zuzugreifen.
Gegen Ende der Veranstaltung wurde intensiv über die Frage diskutiert, wie der Austausch von Vorratsdaten über Ländergrenzen hinweg „effektiver“ gestaltet werden könnte. Insbesondere der Vertreter der belgischen Staatsanwaltschaften vertrat die Auffassung, dass hier das Anerkennungsprinzip gelten müsse: Jeder Mitgliedstaat solle seine Provider verpflichten, Vorratsdaten bereits dann herauszugeben, wenn eine Anfrage von einer Stelle eingehe, die nach dem Recht des anfragenden Staates zum Abruf berechtigt sei. Das verstehe sich in einer Europäischen Union wohl von selbst und bedeute zB, dass deutsche Provider „natürlich“ auf einfache Anforderung der belgischen Polizei oder Staatsanwaltschaft alle gewünschten Vorratsdaten übermitteln müssten, sofern die anfragende Stelle nach belgischem Recht zu einer solchen Anfrage berechtigt sei.
Dem trat wiederum der Vertreter der deutschen Justiz entgegen: Spätestens seit der Entscheidung des Bundesverfassungsgerichts zur Umsetzung der Vorratsdatenspeicherung stehe fest, dass nach deutschem Verfassungsrecht der Abruf von Vorratsdaten in aller Regel – mit der Ausnahme der Ermittlung von Anschlussinhabern bei bekannter IP-Adresse – einem Richtervorbehalt unterliegen müsse. Dies dürfe keinesfalls über eine Richtlinie zum Datenzugriff unter einfacheren Bedingungen unterlaufen werden, wolle man nicht den nächsten Konflikt zwischen dem Grundgesetz und einer Norm des europäischen Sekundärrechts (wie etwa 2004/2005 beim Konflikt um den Europäischen Haftbefehl) provozieren. Dieser Einwand wurde – soweit erkennbar – von den Kommissionsvertretern sehr interessiert verfolgt, sodass hier ein Unterlaufen des grundgesetzlich gebotenen Schutzniveaus vermutlich nicht vorgeschlagen werden wird, sofern die Novelle der Richtlinie überhaupt Regelungen zum grenzüberschreitenden Datenabruf treffen wird.
Insgesamt entstand beim „Stakeholder Hearing“ der Eindruck, dass sich die Kommission nach dem eher unbefriedigenden Evaluationsbericht zur Vorratsdatenspeicherung ernsthaft für die Sichtweise der Justiz aus den Mitgliedstaaten interessiert. Gerade die im europäischen Vergleich pointiert datenschutzfreundliche deutsche Sichtweise schien bei der Kommission jedenfalls auf deutlich mehr Verständnis zu treffen als bei den Justizvertretern der übrigen am 19. September repräsentierten Mitgliedstaaten. Andererseits ist nicht zu übersehen, dass die aus Deutschland vorgetragenen Bedenken im Konzert der europäischen Stimmen eher eine Einzelmeinung darstellen. Der großen Mehrheit der Justizvertreter scheint schon die bloße Möglichkeit eines Sicherheitsgewinns zur Begründung einer sehr weitgehenden Datenspeicherung auszureichen, ohne dass ein Bedürfnis nach einer echten Verhältnismäßigkeitsprüfung sichtbar würde.
